[우리 사회의 장애인] > 특집

22년간의 이동권 투쟁, 이제는 국가가 답해야 한다

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이동권, 비장애인들은 공기를 마시듯 누려왔던 권리

이동권, 이제는 대중적으로 많이 익숙해진 말이다. 하지만 한국 사회에서 2001년 처음 이동권 운동이 시작되었을 때는 “그게 뭔데?”라는 반응이 대부분이었다. 한번은 거리에서 서명 운동을 진행하는데 지나가던 학생이 “아저씨, 이동권이 뭐예요? 사람 이름이에요?”라고 물어와 동료들과 함께 크게 웃은 적도 있었다. 그런데 당시 이런 반응이 나올 수밖에 없었던 것은 2005년 1월 〈교통약자의 이동편의 증진법〉(이하 〈교통약자법〉)이 제정되기 전까지 이동권이라는 말은 우리 사회에 존재하지 않는 단어였기 때문이다. 국립국어원이 발간하는 『표준국어대사전』 ‘신어자료집’에 이 단어가 처음 등장한 것도 2003년이다.
‘이동권’(right to mobility)이란 기본적으로 ‘출발지에서 목적지까지 이동할 때 그 수단 및 동선(動線, traffic line)을 확보함에 있어 제약을 받지 않고 자유로울 수 있는 권리’를 말한다. 말 그대로 자유롭게 이동할 수 있는 권리인 것이다. 이러한 이동권은 크게 건물이나 구조물에 대한 접근권, 지하철·버스·열차 등 대중교통 수단을 자유롭게 이용할 수 있는 권리, 그리고 인도와 도로 환경의 문제(인도의 턱, 횡단보도의 음성신호기, 유도블록 등)를 포괄한다.
사실 비장애인 입장에서는 여전히 ‘이동하는 것도 권리야?’라고 생각할 수 있다. 이는 우리가 공기 없이 살아갈 수 없으면서도 공기가 희박해지는 순간에만 그 소중함을 느끼는 것과 비슷하다. 즉 대다수 비장애인들은 공기를 마시듯 이동권을 누려왔기에, 마치 ‘공기권’을 이야기하지 않는 것처럼 ‘이동권’을 이야기할 필요를 잘 느끼지 못하는 것이다. 그러나 장애인을 고려한 안전시설이나 엘리베이터가 없어 지하철을 타다가 떨어져 죽고 버스는 이용조차 할 수 없었던 이들에게는, 거리의 턱과 사방팔방 설치되어 있는 계단이 아마득한 산처럼 느껴지는 이들에게는 절실한 권리일 수밖에 없다.
보건복지부가 실시한 『2020년 장애인 실태조사』 결과를 보면, 전체 장애인의 절반 수준인 49%가 집 밖 활동 시 불편함을 토로하고 있으며, 그처럼 집 밖 활동이 불편한 가장 큰 이유로 장애인 관련 편의시설의 부족(40.8%)을 꼽고 있다. 또한 교통수단 이용 시 어려운 정도를 묻는 질문에 대해서도 39.8%가 어렵다고 응답하고 있다.(버스·택시가 불편해서 52.6%, 전용 교통수단 부족 17.4%, 편의시설 부족 12.1%) 이러한 교통수단 이용의 어려움과 편의시설의 부족 등은 장애인의 외출을 제약하는 중요한 원인이 되어, 여전히 전체 장애인의 21.7%는 한 달에 3회 이하의 외출을 하는 것으로 나타났다.¹ 장애등급제 폐지 이전 우리나라 등록장애인 중 1-2급 장애인이 차지하는 비율이 20% 정도였음을 감안한다면, 이러한 중증장애인 대부분이 우리 사회로부터 격리되어 집 안에, 혹은 창살 없는 사회감옥에 ‘갇혀’ 있는 것이다.

장애인 이동권의 현실을 말해주는 세 장면

장면 하나. 2018년 7월 2일 1호선 신길역, 전동휠체어에 탄 일군의 장애인들이 신길역에 한 줄로 늘어서 있다. 플랫폼에는 ‘장애인 이동권’이라는 문구가 적힌 관이 놓였다. 장애인들은 관 속으로 하얀 국화를 한 송이씩 던진다. 이후 이들은 신길역에서 서울역까지 이동하며 시민들을 만났다. 더 이상 장애인이 지하철을 이용하다 추락해 죽는 일은 없도록 만들어야 한다고 외치면서. 2017년 10월 20일, 한 중증장애인이 신길역 환승 계단에 설치된 장애인용 리프트를 이용하기 위해 호출 버튼을 누르려다 추락해 혼수상태에 빠졌고, 결국 이듬해 1월 25일 사망했다. 지하철 역사의 리프트는 휠체어를 이용하는 장애인의 이동을 위해 설치된 것이라고는 하지만, 사면이 열려 있는 개방형 설비이기에 언제든 사고가 발생할 수 있는 구조적 위험에 노출되어 있다.
2001년 오이도역에서 장애인용 리프트가 추락해 장애인 부부 중 한 사람이 사망하고 다른 한 사람은 중상을 입는 참사가 발생했다. 그 이후 이동권 투쟁이 시작되었다. 2003년 송내역에서는 한 시각장애인이 출구를 찾아 헤매다 선로로 추락했고, 승강장으로 진입하던 열차에 치여 그대로 사망하고 말았다. 시각장애인이 지팡이를 통해 방향을 찾을 수 있도록 하는 유도블록이 제대로 설치되지 않았기 때문이다. 또 당시에는 스크린도어가 없어 선로로 추락할 위험에 그대로 노출된 상황이었다. 그 이후 스크린도어 설치를 위한 투쟁이 시작되었다.
그러나 장애인들은 계속해서 같은 방식으로 죽어 갔다. 2002년 발산역에서, 2004년 부천역과 이수역에서, 2006년 신수역에서, 2008년 화서역에서, 2009년 제물포역에서, 2017년 신길역에서, 그리고 2022년 4월 7일 양천향교역에서. 확인된 사망 사고가 이 정도일 뿐, 중상을 입은 사고까지 헤아리면 그 참사의 목록은 끝도 없이 이어진다. 장애인은 단지 대중교통인 지하철을 타기 위해서도 목숨을 걸어야만 했던 것이다.
장면 둘. 2019년 10월 28일 서울고속버스터미널 경부선 광장, 전국장애인차별철폐연대(이하 전장연)에서 나온 장애인과 비장애인 활동가들이 다소 상기된 표정으로 무언가를 기다리고 있다. 한국에서 처음으로 휠체어 이용 장애인이 탑승할 수 있는 고속버스가 시범 운행을 시작하는 날이었다. 곧이어 일반 고속버스와는 조금 다르게 생긴 차량이 사람들 앞에 멈춰 서고, 리프트가 지면까지 내려온다. 2014년부터 설날과 추석마다 ‘장애인도 버스 타고 고향에 가고 싶다!’는 슬로건 아래 힘겨운 싸움을 벌여온 지 5년, 〈교통약자법〉이 제정된 지 14년 만의 일이었다.
이날 시승식 행사에 참여한 한 장애인은 10년 넘게 고향에 가보지 못했다며, 휠체어의 접근이 가능한 고속버스가 하루빨리 확대되었으면 좋겠다는 소망을 피력했다. 그분의 고향은 전라북도 부안군이었는데, 이곳처럼 기차가 서지 않는 지역의 장애인들은 모두 다 비슷한 어려움과 고통을 겪고 있다. 그러나 이들의 바람이 언제 이루어질지는 아직 누구도 알 수가 없다. 전체 고속·시외버스 1만여 대 중에서 휠체어 이용 장애인이 탈 수 있는 버스는 서울과 당진 사이를 운행하는 단 2대뿐이니까. 시범 운행을 시작할 당시에는 그나마 서울↔부산, 서울↔강릉, 서울↔전주, 서울↔당진 4개 노선에 10대였으나, 현재는 코로나19와 이용 승객 부재 등을 이유로 8대가 운행을 중단했다.
장면 셋. 2020년 추석 연휴 전날인 10월 29일 고양시 일산의 한 아파트 단지 입구에 50여 명의 장애인이 노란 천막 한 동을 친 채 모였다. 천막에는 “국토교통부 장관님, 15년을 기다렸습니다. 장애인이 자유롭게 이동할 권리를 보장해주십시오. 만나서 대화하고 싶습니다”라고 쓰인 커다란 현수막이 걸렸다.
이날 그곳에 모이기 위해 장애인들은 대중교통이 아닌 단체 승합차량이나 특별교통수단(장애인콜택시)을 이용해야 했다. 비장애인이라면 지하철을 탄 후 버스로 환승하면 쉽게 올 수 있는 곳이었지만, 휠체어 이용 장애인들은 그럴 수가 없었다. 부근 지하철역에서 이용할 수 있는 저상버스가 아예 없거나, 있다 하더라도 배차 간격이 몇 분이 아닌 몇 시간 단위였기 때문이다. 더 큰 문제는 그곳에서 집으로 돌아갈 때였다. 서울시가 운영하는 장애인콜택시는 고양시까지 이용할 수 있지만, 고양시가 운영하는 장애인콜택시는 야간에 고양시 외부로 나가지 않는다. 농성도 힘들지만 농성하러 모이고 귀가하는 것도 장애인들에게는 결코 쉬운 일이 아닌 것이다.

국가 예산을 통해 ‘보편적 권리’로 보장해야

2005년 제정된 〈교통약자법〉이 이듬해 시행되면서 지하철 역사에 엘리베이터가 설치되고 장애인이 탑승할 수 있는 저상버스가 도입되기 시작했다. 전에 없던 것이 새롭게 생겨나니 사람들은 말한다. 세상 많이 좋아졌다고. 과연 그런가? 그렇다면 비장애인들은 도대체 얼마나 좋은 세상에서 살아왔던 것인가?
2011년까지 전체 시내버스의 31.5%를 저상버스로 교체해야 했지만, 저상버스 보급률은 그 절반에도 미치지 못하는 12%에 불과했다. 또한 “제2차 교통약자 이동편의 증진계획(2012-2016)”상으로는 2016년 말까지 41.5%를 저상버스로 교체해야 했으나 실제 보급률은 19%에 불과했고, “제3차 교통약자 이동편의 증진계획(2017~2021)”이 완료된 2021년 12월 기준으로 30.6%에 머물렀다.² 제3차 국가 계획이 마무리되도록 제1차 계획의 목표조차 달성하지 못한 것이다.

이렇게 한번 가정해보자. 현재 시내에 돌아다니는 버스 3대 중 2대가 어느 날 갑자기 사라진다면, 비장애인들은 자신이 가고자 하는 목적지까지 갈 때 버스를 이용할 엄두가 날까? 아마도 대부분 다른 교통수단을 이용하게 될 것이다. 장애인에게는 지금이 바로 그와 같은 상태이다. 평균적으로 이야기하면, 장애인은 비장애인보다 3배 이상 더 오래 버스를 기다려야 하고, 또 어떤 노선에는 아예 저상버스가 없으니 환승을 해서 목적지까지 가기도 어렵다. 비장애인들은 저상버스가 다니니 우리 사회가 장애인을 배려한다고, 장애인들 다니기에도 많이 좋아졌다고 생각한다. 그러나 이는 정확히 비장애인 중심의 시혜적 관점일 뿐이다. 권리의 관점에서 본다면, 지금의 상황은 장애인에게 전혀 좋지 않다. 비장애인에 비해 여전히 3배 이상 차별받고 있는 것일 뿐이다.
유럽과 미국, 캐나다, 일본, 호주 등의 주요 도시들에서는 대부분 혹은 100% 저상버스를 운행하는 사례가 매우 많다. 저상버스는 장애인만을 위한 것이 아니라 노인, 어린이, 임산부 등 교통약자 모두가 보다 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 교통수단이다. 따라서 위험하고 불편한 계단버스를 없애고, 모든 버스를 저상버스로 교체하는 것은 매우 당연한 발전의 방향이라 할 수 있다. 예컨대 영국의 경우 2005년 저상버스 보급률(3월 말 기준)은 28%였지만, 불과 10년 만인 2015년에는 89%로, 2019년에는 99%까지 끌어올리며 사실상 모든 버스를 저상버스로 교체했다.³
특별교통수단(장애인콜택시)의 경우 법정 기준 대수가 2019년에 중증장애인 200명당 1대에서 150명당 1대로 재조정되었다. 그러나 이러한 기준은 매우 임의적이어서 광역시와 같은 대도시에서도 대기 시간이 매우 길고, 농어촌 지역의 경우 며칠 전에 예약을 하지 않으면 이용이 불가능한 지역도 많다. 또한 특별교통수단의 도입 책임이 시·군에 맡겨져 있다 보니 지역별 편차가 매우 큰 상황이다. 전체 17개 광역지방자치단체 중 법정 기준을 충족한 곳은 경기와 경남 2곳에 불과하며 부산, 인천, 충북, 충남, 경북의 경우에는 보급률이 60%대에 머물고 있다.⁴

왜 이 같은 상황이 벌어진 것일까? 그것은 국가가 법률 규정만 만들어 놓았을 뿐, 구체적인 예산을 통해 이를 뒷받침하지 않았기 때문이다. 전장연의 오랜 투쟁의 결과 2022년 1월 18일 〈교통약자법〉이 개정되어 ▲노선버스 대·폐차 시 저상버스 도입을 의무화하는 조항, ▲특별교통수단의 원활한 환승·연계 등을 지원하기 위해 광역이동지원센터 설치를 의무화하는 조항, ▲국가 또는 도(道)가 특별교통수단 이동지원센터 및 광역이동지원센터의 운영비를 지원할 수 있는 조항이 신설되었다. 그러나 여기서 이동지원센터에 대한 국비 지원은 기획재정부(이하 기재부)의 반대로 원안의 강제 조항이 아닌 임의 조항으로 수정되고 말았다. 저상버스 도입 과정에서 구체적 예산의 강제가 없을 경우 어떤 결과가 초래되는지를 뼈아프게 경험한 전장연은 국비 대 지방비의 비율을 70:30(서울시의 경우 50:50)으로 할 것을 요구해 왔으나, 기재부는 계속해서 무책임하고 소극적인 태도로 일관해 왔다. 2022년 6월 이 조항을 다시 강제 조항으로 변경하기 위한 법률 개정안이 발의되었으나, 여전히 기재부의 반대로 국회를 통과하지 못하고 있다.
〈교통약자법〉 제3조는 “교통약자는… 교통약자가 아닌 사람들이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가진다.”라고 규정하고 있다. 이러한 이동권 조항은 국가 차원의 구체적인 예산을 통해 뒷받침될 때에만 공허한 선언이 아닌 하나의 실질적인 권리로 우리 사회에 정착될 수 있다. 22년간 외쳐왔지만 장애인들의 이동권은 보장되지 않고 있기에, 그들의 투쟁도 여전히 현재 진행형일 수밖에 없는 것이다.

대한민국은 기재부의 나라가 아니다

이 같은 현실 속에서 전장연은 2021년 12월 3일부터 주말을 제외한 매일 아침 출근길 지하철 행동을 벌여왔다. 지하철 단체 탑승, 141일에 걸친 177명의 릴레이 삭발, 혜화역 선전전 등 다양한 형태로 진행되고 있는 지하철 행동의 요구는 장애인도 “이동하고 교육받고 노동하며 지역사회에서 살아가기” 위한 ‘장애인권리예산’으로 요약된다. 그런데 그 권리 주장의 일차적 대상이 기재부이고, 장애인 관련 집회에서는 언제부턴가 ‘대한민국은 기재부의 나라가 아니다!’라는 구호가 외쳐지고 있다. 과거 전장연은 권리 요구의 의제에 따라 국토교통부(이동권), 교육부(교육권), 고용노동부(노동권), 보건복지부(활동지원서비스, 탈시설) 등을 대상으로 투쟁을 진행해 왔지만, 해당 부처와 일정한 협의 테이블이 만들어지고 합의가 이루어지더라도, 관련 예산에 대해 기재부의 ‘허가’가 떨어지지 않으면 모든 게 무용지물이 되는 사태를 반복적으로 경험했기 때문이다.
대통령 중심제라는 정치 시스템을 지니고 있는 한국에서 예산 수립(기획과 편성)의 권한은 대통령을 수반으로 하는 행정부에 있으며, 그 근거는 헌법에 존재한다. 대한민국 헌법 제57조는 “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.”라고 규정하고 있다. 즉 국회의 각 상임위나 예산결산위원회에서 예산 증액이 결의되더라도 기재부의 동의가 없으면 반영이 불가능하다.
한국처럼 대통령 중심제를 채택하고 예산 수립의 권한이 행정부에 있다 하더라도, 이를 우리나라의 기재부와 같은 일개 부처가 그 기획과 편성을 모두 독점하고 있는 사례가 있는가? 사실 지금의 기재부는 한국의 통치 체제에서도 역사가 오래된 기구가 아니다. 2008년 이명박 정부 때 기존의 기획예산처와 재정경제부가 통합돼 출범했고, 박근혜 정부 때 기재부 장관이 부총리까지 겸하게 되면서 ‘부처 위의 부처’로 군림하며 비상식적인 권력을 갖게 되었다.
기재부가 예산의 기획과 편성을 모두 틀어쥐고 있는 것은 “기소권과 수사권을 모두 쥐고 있던 검찰이 형사사법 분야에서 무소불위 힘을 발휘했던 것과 비슷하다.”⁵ 또한 서울대학교 행정대학원 최태현 교수가 페이스북 포스팅에서 지적한 것처럼, “헌법 제57조는 제54조 제1항(국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다)과 일부 영역에서는 심각하게 충돌할 가능성이” 있으며, “대한민국은 민주공화국이라는 헌법 제1조 제1항의 정신과도 잘 맞지 않는” 것이기도 하다.
현재 정치개혁의 문제가 다시 정치권의 의제로 부상하고 있는데, 이는 주로 소선구제에서 중대선거구제로의 선거제도 개편에 초점이 맞춰져 있다. 필자는 선거제도의 개혁도 물론 중요하지만, 재정 권력을 보다 민주적으로 통제할 수 있는 방안-기재부를 해체하거나 그 비상식적이고 독점적인 권한을 제한하는 내용을 포함하여-역시 시급히 마련될 필요가 있다고 생각한다. 그런 의미에서 장애인 이동권 및 권리예산 보장 투쟁은 한국 사회의 정치 개혁 및 실질적 민주주의를 확장하기 위한 투쟁과도 맞닿아 있다 할 것이다.

주(註)
¹ 김성희 외, 『2020년 장애인 실태조사』(보건복지부·한국보건사회연구원, 2020), 344-349.
² 홍성민 외, 『2021년 교통약자 이동편의 실태조사 연구』(국토교통부, 2022), 269-270.
³ 변재원, 『장애인 이동권 증진 방안에 관한 연구: 버스 및 특별교통수단을 중심으로』(약자의눈, 2020), 12.
⁴ 홍성민 외, 앞의 책, 275-276.
⁵ “선출되지 않은 ‘곳간지기 권력’ 민주적 통제 어떻게,” 「한겨레」, 2022년 10월 25일.

김도현｜단국대학교 특수교육과를 졸업하였다. 노들장애인야학, 장애인이동권연대, 전국장애인차별철폐연대 등 오랫동안 관련 단체에서 일했다. 현재 장애인 언론 「비마이너」 대표, 노들장애학궁리소 연구활동가로 일하고 있다. 저서로 『당신은 장애를 아는가』, 『장애학의 도전』 등이 있다.