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특집 (2022년 9월호)

 

  한국 노인빈곤의 원인과 과제에 관한 제언
  

본문

 

최근 노인빈곤이 심각한 사회문제로 대두되고 있다. 한국의 노인빈곤율이 다른 국가에 비해 매우 높다는 점은 익히 알려져 있는 바이다. 통계청의 가계금융복지조사 소득분배지표 자료(2021년)에 따르면, 2019년을 기준으로 우리나라 65세 이상 노인빈곤율은 41.4%에 이른다. 18세에서 65세 미만 근로 연령 인구의 빈곤율(11.1%)보다 매우 높다. 노인빈곤은 생계와 직결되는 문제이며 노인의 삶에 지대한 영향을 미친다. 현재 우리나라는 인구 고령화로 인해 60세 이상 가구주의 비중이 급격하게 증가하고 있으며, 이들의 명목 가계소득이 평균 대비 30% 이상 감소함에 따라 소득 절벽을 경험할 고령인구 가구가 지속적으로 증가하고 있다.
한국에서 노인빈곤 문제는 노인 인구의 증가가 매우 가파르다는 점에서 더욱 중요하다. 노인의 삶이 전체 사회의 삶의 질에 미치는 영향이 증대됨으로 인해 노인의 삶의 질과 만족도 개선에 대한 관심이 증가하고 있다. 이와 같이 전례 없이 빠른 인구고령화의 충격과 이에 따른 노후소득보장체계의 강화는 한국 정부의 큰 정책과제임이 분명하다.
정부도 노인빈곤을 해결하기 위해 국민연금에서 제외되는 65세 이상 노인을 위해 1998년 7월 경로연금 제도(최대 5만 원 지급)를 실시하였고, 이후 2008년 7월에는 65세 이상의 노인을 대상으로 기초노령연금 제도(약 10만 원 지급)를 도입하였으며, 2014년 7월 기초노령연금 제도를 대폭 개정하여 소득인정액 기준 하위 70%의 65세 이상 노인들에게 일정 금액(20만 원, 2021년 최대 30만 원으로 인상)을 지급하는 기초연금 제도를 도입하여 노인빈곤 문제를 해결하기 위한 전환점을 마련하였다.
이러한 제도가 적지 않은 기여를 한 것도 사실이지만 노인빈곤율은 여전히 높은 수준이다. [그림1]에서 보듯 한국의 노인빈곤율은 2011년 56.9%(시장소득)에서 2020년에는 58.6%(시장소득)로 증가하였다. 반면 정부의 각종 지원제도가 도입된 이후 노인빈곤율은 지난 10년간 46.5%에서 38.9%로 어느 정도 개선된 것을 알 수 있다. 노인빈곤 문제를 해결하기 위한 정부의 정책적 시도가 약간의 효과를 보여주고 있지만 여전히 한국 노인의 빈곤율은 OECD 국가 중 1위이다. 노인빈곤을 감소시키기 위한 정부 정책의 효과가 여전히 미미하다는 점을 알 수 있다.

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1999년 정부는 국민연금제도를 전 국민 대상으로 확대하여 시행했지만, 국민연금은 여전히 노후소득을 온전히 보장하는 수단의 역할을 다하지 못하고 있다. 또한 최후의 사회안전망이라 할 수 있는 국민기초생활보장제도는 소수의 빈곤 노인만을 대상으로 하고 있기에 노후소득보장제도로서의 역할을 수행하지 못하고 있다. 2014년 기초노령연금 지급액이 상향되면서 기초연금으로 전환되었으며, 2021년 4월부터는 만 65세 이상 노인 70%에게 월 30만 원을 지급하고 있다.
역대 정부들은 기초연금 지급액을 지속적으로 높이는 방식으로 노인빈곤 문제를 해결하려 했다. 하지만 한국의 급속한 고령화 속도를 고려할 때, 기초연금을 현재와 같이 운영하더라도 노인빈곤을 완화하는 데 큰 역할을 할 수 없다. 오히려 정부의 재정 부담으로 이어지기에 개선 방안을 마련할 필요가 있다. 즉 현재 한국의 노후소득보장제도가 가지고 있는 한계를 극복함으로써 노인빈곤율을 낮출 필요가 있다. 이처럼 재정 문제를 고려한 노후소득보장정책이 절실히 필요한 시점이다.
이와 더불어 심도 있게 살펴볼 대상은 여성 노인들이다. 우리 사회에서 여성의 지위 및 경제활동 참여율은 점차 개선되고 있지만, 빈곤 문제에서 여성은 여전히 약자이며 다양한 사회정책에서 상대적으로 배제되는 경향이 있다. 이뿐만 아니라 여성은 남성에 비해 노동시장 참여 경험이 적으며, 자산축적의 기회가 많지 않다. 따라서 여성 노인들은 충분한 자산을 보유하지 못하거나 소득이 충분하지 않은 경우 상시적으로 빈곤에 노출된다. 이는 심리적 불안과도 연계된다는 점에서 여성 노인의 빈곤은 남성 노인의 빈곤에 비해 심각한 문제라고 볼 수 있다.
이 글에서는 우리나라 여성 노인의 빈곤 문제와 노인빈곤의 원인을 보편적인 관점에서 규명하고, 그러한 원인에 대한 이해를 바탕으로 노인빈곤을 완화할 수 있는 노후소득보장정책을 살펴보고자 한다.

여성 노인과 빈곤

한국에서 여성의 빈곤화는 여성 노인 집단을 중심으로 진행되었다. 서구 사회에서 여성의 빈곤화가 여성 가구주의 빈곤율이 50%를 넘어서는 현상을 의미한다면, 한국에서는 여성 노인 빈곤율이 50%를 넘어서는 현상과 남성 노인에 비해 높은 여성 노인의 빈곤율을 의미한다.
한국보건사회연구원은 2021년 우리나라 빈곤의 두 가지 특징으로 ‘노인화’와 ‘여성화’를 꼽았다. 65세 이상 여성이 가구주인 가구의 빈곤율은 65.1%로, 같은 세대 남성 빈곤율(30.7%)의 두 배를 넘었다. 2018년 OECD 조사에서도 한국의 여성 노인 빈곤율(48.3%)은 남성 노인(37.1%)보다 높았다. 즉 한국에서는 빈곤의 여성화(feminization of poverty) 현상이 심화되어 남성 노인보다 여성 노인이 상대적으로 더 심각한 경제적 문제를 겪고 있다는 것이다. 아래 [표1]에서 보듯 여성 노인의 경상소득(중위 40%)은 2016년 41.2%에서 2019년에는 38.6%로 감소하였고, 소비지출(중위 40%)도 2016년 29.0%에서 2019년에는 24.3%로 감소하였다.

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우리나라에서 여성 노인의 빈곤은 연령이나 젠더의 차이에 기인하기보다는 다양한 요인이 복합적으로 결합되어 나타난 결과이다. 즉 소득 부족이라는 경제적 차원과 더불어 정치적, 사회문화적 차원에서의 배제 등 다차원성을 지니고 있다는 것이다.
아래에서는 국민노후보장패널조사를 이용하여 살펴본 여성 노인의 빈곤 실태와 원인에 대해서 간략히 살펴보고자 한다.(국민노후보장패널조사는 우리나라 중·고령층의 노후준비 및 노후생활을 지속적으로 파악하여 노후소득보장 정책과 관련된 자료를 체계적으로 구축하기 위하여, 전국 만 50세 이상의 가구원이 있는 가구를 선정하여 해당 연령대 가구원과 그 배우자를 조사하는 것이다.)
첫째, 인구사회학적으로 여성 노인은 남성 노인에 비해 교육 수준, 취업 여부 등의 측면에서 취약한 상태에 놓여 있다. 특히 빈곤 노인 여성은 전체 노인 가운데서도 연령대가 높고 교육 수준이 낮으며, 배우자 없이 독거하는 비율이 높고 취업률은 낮은 것으로 나타났다. 빈곤 여성 노인이 연령, 성별, 빈곤, 배제를 야기하는 메커니즘의 중심에 있음을 알 수 있다. 구체적인 빈곤 실태를 살펴보면 남성 노인의 경우 40.1%의 빈곤율을 보이는 데 반해, 여성 노인은 45.9%로 더 높게 나타났다. 특히 여성 노인의 빈곤율은 노년 중기인 75-84세 시기에 가장 높게 나타났다. 이러한 결과는 한국의 여성 노인들이 빈곤에 처하게 될 위험도 매우 크지만, 그들이 경험하는 빈곤의 강도가 매우 심각한 수준이라는 것을 알려준다.
둘째, 여성 노인의 내부집단별 빈곤 실태에 대해 살펴보면, 교육 수준이 낮고 배우자가 없는 여성 노인일수록 경제적 상황이 열악한 것으로 나타났다. 그들 중 다수는 ‘본인 스스로’ 생활비를 충당하기보다 ‘(손)자녀 및 그 배우자’들이 생활비를 보조한다고 응답하였다. 이러한 분석 결과를 통해 학력 및 건강상태 등의 인적 자본 요인이 여성 노인의 빈곤 정도를 결정하는 중요한 변수임을 파악할 수 있다.

노인빈곤의 원인

2008년 이후 노인빈곤에 관한 연구가 많이 진행되었다. 이들 연구 대부분은 빈곤 실태, 노인 근로와 빈곤의 관계, 노후소득과 빈곤, 소득 이전과 빈곤, 가구 형태의 변화와 빈곤, 빈곤 결정 요인과 같이 빈곤을 소득이라는 관점에서 접근하였다. 이 글에서는 노인빈곤에 영향을 미치는 요인으로 공적 이전소득에서는 대표적 노후소득보장제도인 국민연금과 기초연금, 국민기초생활보장제도를 살펴보고, 사적 이전소득에서는 사적연금(준공적연금) 및 사적 부양체계의 문제점과 노인의 노동기회 보장을 중심으로 노인빈곤의 원인을 설명하고자 한다. 한국의 소득보장 체계는 크게 공적연금, 퇴직연금, 사적연금의 3층 체계로 구성되어 있으며, 이를 도식화하면 [그림2]와 같다.

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1) 공적 이전소득
한국의 공적 부양체계에는 사회보험제도로 피보험자의 보험료를 기준으로 급여를 지급하는 공적 연금제도와 공공부조, 사회수당, 비용 할인 및 세금 감면 등이 있다. 공적연금의 노인에 대한 소득보장은 노인빈곤에 대한 사회적 대책으로서 국가나 사회가 노인을 빈곤 상태에서 벗어날 수 있도록 최소한의 정기적 소득을 확보해주는 활동이다. 대표적인 공적 이전소득인 국민연금, 기초연금, 국민기초생활보장제도에 대해서 좀 더 자세히 살펴보자.
먼저, 국민연금은 노후소득보장제도 중 공적연금을 대표한다고 할 수 있다. 국민연금은 1988년 10인 이상 사업장에서 일하는 사람들부터 가입하도록 도입되었으며, 이후 1999년에는 모든 국민이 가입할 수 있도록 대상을 확대하였다. 국민연금은 가입자가 소득의 일부를 보험료로 납부하는 방식으로, 퇴직 후 근로소득이 발생하지 않은 상황에서 주요 노후소득원의 역할을 수행한다. 그러나 국민연금은 다수의 미가입자와 납부예외자 등이 발생하여 사각지대를 발생시키고 있으며, 급여 수준은 다른 외국에 비해 적지 않지만 납부하는 보험요율 수준은 아주 낮은 ‘적게 내고 많이 받아가는 구조’를 가지고 있다. 또한 제도를 시행해온 기간이 짧아 다른 공적연금에 비해 성숙도가 현저히 낮다. 국민연금의 낮은 성숙도는 연금수급자의 증가와 더불어 재정안정성과 신뢰성을 위협하는 요인으로 작용할 수 있다.
둘째, 노인빈곤 문제 해결을 위해 2014년 7월부터 기초노령연금을 대신해서 시행되고 있는 기초연금제도이다. 기초연금은 기초노령연금의 소득보장 수준을 대폭 확대시킨 제도로 만 65세 이상의 소득인정액 기준 하위 70% 노인들에게 월 최대 20만 원의 현금을 지급하는 것으로 시작해 매년 물가상승율을 반영해 기준 연금액을 인상하고 있다. 그러나 기초연금제도의 수급 범위와 급여액이 노후소득보장의 수단으로서 역할을 수행하는 데 적정한지에 대한 많은 의문이 제기되고 있으며, 도입 과정에서 충분한 사회적 합의를 거치지 않았다는 비판에 직면해 있다.
셋째, 저소득 빈곤가구에 대해 기본적 소득보장과 함께 의료와 교육 등 기본적인 생존권의 보장해주는 국민기초생활보장제도이다. 국민기초생활보장제도는 이전의 생활보호제도에 비해 향상된 내용을 담고 있으나, 부양의무자의 선정 범위의 적절성에 관한 문제, 선정 방법의 문제, 급여 수준의 문제 등이 제기되고 있다.

2) 사적 이전소득
사적 이전소득은 은행이나 보험회사, 투신사, 증권사 등의 금융기관에서 취급하는 금융상품으로 개인저축 수단을 의미한다. 하지만 가족 중심의 사적 부양체계 문화가 빠르게 붕괴되면서 자녀로부터의 사적 이전소득이 급격히 줄어들고 있다. 아래에서는 사적연금 및 준공적연금, 사적 부양체계의 변화에 대해서 살펴보기로 한다.
먼저, 사회복지 지출 증가에 따른 정부 재정의 부담 증가로 인해 사적 연금의 활성화를 통한 노후소득보장의 기능 제고가 매우 중요한 시점이다. 하지만 퇴직연금 등 사적 연금에 의한 소득대체율은 2019년 현재 13%여서 국민연금과 퇴직연금을 합한 노후 소득대체율이 43-48%에 불과하다. 이러한 이유로 사적 연금을 활성화하여 적정한 노후소득을 보장해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 더불어 준공적연금인 주택연금과 농지연금은 현재 소유하고 있는 부동산 및 농지 자산을 유동화하여 노후생활 안정 자금으로 활용할 수 있는 제도로서 각각 2007년과 2011년에 도입되어 노인들의 생활안전 장치로 자리매김해 왔다. 그러나 주택연금 및 농지연금은 아직 노인빈곤을 극복하는 요인으로서의 역할이 미미하고 공적연금 및 퇴직연금과 달리 물가상승율을 반영하고 있지 않아 중소득층의 노후소득보장제도로서의 역할을 충분히 담당하지 못하고 있다.
둘째, 사적 부양체계의 변화이다. 산업화에 따른 가족 형태의 변화는 고령화로 인해 노인가구가 분리되고 있음을 의미한다. 특히 한국의 부모봉양 문화에서 사별한 부모에 대한 부양책임이 강했던 점을 감안하면, 65세 이상 노인 1인 가구가 182만 4,000명(2021년 통계청)으로 증가한 사실도 사적 부양체계의 붕괴를 시사하는 것이다.
이와 함께 노인 부모의 부양에 대한 자녀의 태도가 빠르게 변하고 있다. 통계청의 2002-18년 사회조사 분석 결과를 통해 부모의 부양을 누가 책임져야 하는지 그 인식이 어떻게 변했는지를 살펴볼 수 있다. ‘부모의 부양을 누가 담당할 것이냐’라는 질문에 ‘가족’이라고 답한 비율은 2002년에 70.7%이었지만, 2018년에는 26.7%로 급격히 감소했다. 이는 효를 중심으로 한 가족주의가 약해지고 사회규범 및 제도가 변화하면서 부모 부양에 대한 가치관과 태도가 변화한 것이다.

3) 노동 기회의 감소
한국에서 노인 노동의 증가는 중고령층의 조기퇴직과 취약한 노후 준비에 기인하는 측면이 있다. 자산을 기반으로 생활을 영위해야 하는 중고령층들이 노후소득보장제도의 기반이 취약해 매우 긴 시간 노동시장의 주변부에서 일해야 하는 상황에 처해 있다. 특수직역연금(공무원연금, 군인연금, 사립학교교직원연금, 별정우체국연금)을 수급하는 일부 국민을 제외한 나머지 대다수의 국민들은 공적 연금만으로는 노후생활을 유지하기가 매우 힘들다. 노년층의 평균 연금액은 약 40만 원 정도이며, 노년층의 월평균 급여액은 생애 평균소득의 24%에 그치는 것으로 나타난다. 이러한 이유로 65세 이상 중고령층의 경제활동 참여율은 OECD 가운데 가장 높고 중고령층의 총소득에서 노동소득이 차지하는 비율은 38%로 OECD 국가 중 두 번째 높은 것으로 나타났다.
그러나 노동 기회는 소수 중고령층에게만 허용되며, 안정적인 노동 기회의 제공은 더욱 제한적이다. 이와 같은 고용구조로 인해 중고령층들은 일용직, 임시직 등과 같은 질이 낮은 불안정한 일자리조차 수용할 수밖에 없는 처지이다. 이처럼 노인들과 중고령층들이 노동시장에서 불안정성을 감수하는 이유는 50% 이상의 노인들은 노후생활에 보탬이 되고자 일자리를 찾고 있기 때문이다. 이러한 경향은 한국에서 2010년 이후 지속적으로 나타나고 있다. 즉, 한국의 노인빈곤 문제는 여전히 미해결 상태이며, 이에 대한 정부의 정책적 노력이 필요하다는 사실을 시사하고 있다.

노인빈곤의 해소방안

1) 공적 이전소득의 제도 개선
첫째, 국민연금 운용 과정에서 드러난 문제점들을 개선하고 사각지대를 완화하기 위한 개선 방안이 요구된다. 이를 위해 정부 차원에서 소득을 파악할 수 있는 시스템이 구축되어 지역가입자 등의 소득이 투명하게 파악되어야 하며, 국민연금공단에서는 사업장 가입자를 확대하는 데 역량을 집중하고 비정규직 근로자들을 적극 편입하는 방향으로 정책을 형성하여 집행해야 한다. 또한 소득을 실질적으로 보장할 수 있도록 소득대체율을 단계적으로 인상하고 재정건전성도 확보할 수 있는 방안을 마련해야 할 것이다.
둘째, 기초연금의 역할을 정립하고 수급권의 범위와 급여 수준을 올려야 한다. 이를 위해 보편적 기초연금과 소득연금인 국민연금을 분리할 필요가 있으며, 국민연금 가입 기간을 연계한 지급 문제, 극빈층도 기초연금을 받을 수 있도록 관련 제도의 개편이 필요할 것이다. 또한 기초연금 수급권의 범위를 확대하고 지급액을 상향시킬 필요가 있다. 연령 기준을 만족하는 모든 노인에게 수급 자격을 인정하는 방향으로 제도를 개편할 필요가 있다.
셋째, 국민기초생활보장제도에서 부양의무자 기준을 완화해야 한다. 이를 위해 지급 대상과 지급액을 결정하는 소득기준선의 수준을 높여 중위소득 40% 수준의 사람에게까지 보장되어야 하며, 부양의무자 기준을 전향적으로 재검토하여 그 기준을 없애거나 완화하는 방향으로 개정할 필요가 있다.

2) 사적 연금 및 사적 부양체계 강화
첫째, 일반적으로 선진국은 사적 연금 가입을 강제화하는 과정에서 세제 혜택을 주거나 보조금을 지급하고, 수급 시 종신연금을 수령하도록 유도하고 있다. 선진국의 사적 연금 운용사례를 분석하여 우리나라도 공·사적 연금의 노후소득보장 수준을 종합적으로 고려하여 사적 연금의 강제성 정도를 설정할 필요가 있다.
둘째, 결혼 후 자녀와 노부모가 함께 세대를 구성할 수 있도록 경제적 유인체계를 정책적으로 설계할 필요가 있다. 자녀의 근로소득과 부모의 가사 및 양육지원이 한 가구 단위 내에서 조화롭게 교환될 수 있도록 사회적 토양을 잘 마련한다면, 우리나라 노인빈곤율을 일정 수준 낮출 수 있을 것이다.

3) 노인의 노동 기회 보장 및 일자리 세분화
첫째, 노인 일자리의 양적 확대와 고용연장에 관한 노인 노동정책은 삶의 질이라는 측면에서 재편할 필요가 있다. 더불어 노인의 삶의 질을 개선하기 위해서는 고용의 안정적 유지 및 적정한 임금, 종사자의 지위 확보, 근로환경의 개선 및 복리후생 확보 등이 이루어져야 할 것이다.
둘째, 노인 일자리의 세분화가 이루어져야 한다. 정부에서 주도하는 노인 일자리 사업은 교육 및 소득수준이 낮은 노인들이 주로 참여하는 경향이 높다. 즉 소득을 보장하는 일자리 이외에 노인의 사회적 참여를 확대하는 방향으로 노인 고용정책의 변화가 요청된다.

맺음말

지금까지 노인빈곤(여성 노인의 빈곤)의 원인을 파악하고 이를 해소하기 위한 방안에 대해서 논의해 보았다. 이 글에서는 왜 한국 사회에서 노인빈곤율은 이토록 높은지, 그 원인에 주목했다. 현재 한국 사회의 노인빈곤 문제는 매우 심각한 수준이며, 그것이 초래하는 다양한 경제·사회 문제를 감안하면, 서둘러 대책을 마련해야 한다. 이러한 문제의식에 따라 한국 노인빈곤 문제의 요인을 공적 이전소득, 사적 이전소득(사적 부양체계), 노인의 노동 기회 감소라는 측면에서 살펴보았다.
위에서 살펴본 노인빈곤 문제에 대한 정책적 시사점을 몇 가지 제시하면 다음과 같다. 첫째, 한국 사회는 최우선 과제로 노인빈곤 문제를 해결해야 할 필요가 있다. 당면한 노인빈곤 문제를 해결하지 않고서는 미래의 사회보장에 대해 논의할 수 없기 때문이다. 둘째, 노후소득보장제도의 재설계와 공적연금, 사적연금 등을 포함한 통합적 연금정책의 설계가 필요하다. 셋째, 전통적인 사적 부양체계에 대한 보다 체계적인 연구와 관련 인프라 구축이 요청된다.
노인빈곤은 일부 세대의 불행에 그치지 않는다. 이는 장기적 저성장에 돌입한 한국 경제를 더욱 깊은 침체의 늪으로 끌어내릴 수 있는 심각한 문제이다. 정부의 적극적인 대책과 개인의 자구 노력이 뒷받침돼야 하는 것은 물론, 사회 구성원이 머리를 맞대고 해결 방안을 모색해야 한다.

성영태|행정학을 전공하였으며, 조직관리, 리더십, 정부론 등을 연구하고 있다. 현재 계명대학교 행정학과 조교수로 재직 중이며, 대구광역시 지방분권협의회의원, 대구지하철공사 인사위원 등으로 활동하고 있다.(ytsung@kmu.ac.kr)

 
 
 

2022년 11월호(통권 767호)

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